原標題：稅收法定風正舉 十年跬步砥礪行

來源：中國稅務報

原標題：稅收法定風正舉 十年跬步砥礪行

來源：中國稅務報

黨的十八大以來，稅收立法進程不斷提速，民主立法、科學立法、依法立法得到充分貫徹，稅收法定的落實取得長足發(fā)展，不僅促進了稅法體系完善，也對國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了深遠影響。

稅收是國家與人民間分配的基本形式，涉及人民最基本的財產(chǎn)利益與經(jīng)濟自由，既應受到法律乃至憲法的嚴格約束，也是現(xiàn)階段全面深化改革、推進法治國家建設與國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。這在立法層面要求貫徹落實稅收法定原則，為國之善治提供稅收良法基礎。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首提“落實稅收法定原則”；2015年修訂的《立法法》，不僅細化了稅收法定的內(nèi)容，更是將稅收法定單獨置于與公民財產(chǎn)權保護相關的法律保留事項中的首位；同年，全國人大法工委起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》進一步明確落實稅收法定的工作安排。黨的十八大以來，稅收立法進程提速，民主立法、科學立法、依法立法得到充分貫徹，稅收法定的落實取得長足進展。

稅收立法進程提速 市場預期切實提升

伴隨《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的高效實施，稅收立法進程提速，主要稅種法已實現(xiàn)或正實現(xiàn)從“無”到“有”的重要突破。

一是稅收立法進程提速。十年來，12部稅收實體法相繼完成制定或修訂工作。稅收實體法制定方面，2016年通過《環(huán)境保護稅法》，2017年通過《煙葉稅法》《船舶噸稅法》，2018年通過《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》，2019年通過《資源稅法》，2020年通過《契稅法》《城市維護建設稅法》，2021年通過《印花稅法》；稅收實體法修訂方面，十八大以前制定的《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》分別于2017年、2018年、2019年完成修訂，十八大以后制定的《環(huán)境保護稅法》《船舶噸稅法》于2018年進行了完善。此外，《關稅法》《增值稅法》《消費稅法》也將于2022年下半年提請或預備提請全國人大常委會審議。

二是與營商環(huán)境優(yōu)化同頻共振。習近平總書記強調(diào)，“要加快轉(zhuǎn)變政府職能，培育市場化法治化國際化營商環(huán)境”。法治化營商環(huán)境的培育，旨在為市場主體營造穩(wěn)定預期，以法律形式鞏固改革成果，無疑會更好釋放改革紅利、穩(wěn)定市場預期。稅收立法有助于培育法治化營商環(huán)境，而加快法治化營商環(huán)境培育，也反過來要求加快稅收立法進程。

民主立法充分貫徹 稅收法定穩(wěn)步落實

習近平總書記指出，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”在全過程人民民主理念下，民主立法要求統(tǒng)籌實現(xiàn)直接民主與間接民主。如果說依法立法、科學立法分別體現(xiàn)了稅收法定在形式與實質(zhì)層面的秩序與公平要求，那么民主立法是兩者有機結合的制度保障與前提。十年來，民主立法在稅收領域得到充分貫徹，稅收法定進程穩(wěn)步推進。

一是中央立法方面，各稅種法基本實現(xiàn)由全國人大及其常委會制定和修改，并向社會公眾和專家學者廣泛征求意見。2016年通過的《環(huán)境保護稅法》是繼2008年《車船稅法》后的第二部由稅收條例上升為稅收法律的規(guī)范，稅收條例自此步入民主化、法律化的快車道。可以預見，在不久的將來，增值稅、關稅、消費稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅與城鎮(zhèn)土地使用稅也將實現(xiàn)民主化、法律化。

二是地方稅收立法與稅務行政立法方面，盡管《立法法》未要求地方性法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件向社會征求意見，但直接民主并沒有因此被忽視。地方稅收立法方面，2021年《契稅法》生效后，各省份陸續(xù)對法定幅度內(nèi)契稅稅率確定、稅收減免事項確定的方案向社會公開征求意見，并予以回應。稅務行政立法方面，國家稅務總局2017年制定《稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》，2019年修訂《稅務部門規(guī)章制定實施辦法》（以下合稱《辦法》），要求稅收規(guī)章立法應向社會公開征求意見；制定其他規(guī)范性文件，則基于尊重稅務機關裁量權，在行政訴訟可附帶審查其他規(guī)范性文件背景下，對此保持了理性謙抑，強調(diào)相關內(nèi)容可能對納稅人權利義務產(chǎn)生重大影響時，應公開征求意見。

科學立法行遠自邇 稅制改革踔厲奮發(fā)

稅收良法是稅收法治的基礎，也是對稅制改革成果的確認。科學立法，要求稅收立法在反映客觀規(guī)律、適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要基礎上，合理配置各方權利義務，經(jīng)由稅收良法實現(xiàn)國之善治。黨的十八大以來，我國稅制改革在順應時勢、惠及民生、促進高質(zhì)量發(fā)展的目標中穩(wěn)步推進，取得了一系列成果，科學立法理念得到充分彰顯。

一是促進成果共享。十八大以來，黨中央、國務院將減稅降費作為深化供給側結構性改革的重要舉措，持續(xù)部署實施系列減稅降費政策。十年來，稅務部門辦理新增減稅降費累計8.8萬億元，大幅降低了市場主體稅負，使得我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，特別是2019年實施更大規(guī)模的減稅降費，當年宏觀稅負比2018年降低1個百分點，有力推動了經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，綜合與分類相結合的個人所得稅稅制的建立、綜合所得基本減除費用標準提高等系列措施，在“做大蛋糕”的同時“分好蛋糕”，使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

二是促進創(chuàng)新發(fā)展。從稅收收入的行業(yè)數(shù)據(jù)來看，制造業(yè)尤其是高技術制造業(yè)稅收收入增速突出。從稅收收入的經(jīng)濟類型來看，民營經(jīng)濟發(fā)展迅速，全國新辦涉稅市場主體累計達9315萬戶，全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力持續(xù)激發(fā)。

三是促進協(xié)調(diào)發(fā)展。西部大開發(fā)稅費優(yōu)惠政策的深入推進，支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等稅費優(yōu)惠措施的相繼出臺，在培育不同地區(qū)發(fā)展動力的同時，有效促進了經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是促進綠色發(fā)展。資源稅、環(huán)境保護稅、耕地占用稅的相繼改革與立法，與現(xiàn)行消費稅制度構建起涵蓋資源開采、生產(chǎn)、流通、消費和排放五大環(huán)節(jié)多個稅種的綠色稅收體系，助推綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設。

五是促進開放發(fā)展。除稅收支持外資廣泛參與“中國制造2025”戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略外，我國還通過“放管服”等營商環(huán)境改革，降低市場主體納稅成本，提升我國國際競爭力，以此開啟從外向型經(jīng)濟到開放型經(jīng)濟的改革之路，持續(xù)推動經(jīng)濟健康發(fā)展。

依法立法持續(xù)推進 稅法體系日臻完善

落實稅收法定，推進有關稅制改革，不可避免涉及現(xiàn)有利益格局的調(diào)整。依法立法，強調(diào)立法活動應依照法定權限與程序，維護法制統(tǒng)一和尊嚴。這要求在稅收條例法律化過程中，把握好各層次立法的權限安排和功能定位，處理好法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章與其他規(guī)范性文件的關系，處理好創(chuàng)制性立法與實施性立法的關系。十年來，依法立法在稅收領域持續(xù)推進，稅法體系日臻完善。

一是中央稅收立法優(yōu)化立法授權條款。各稅種法對立法授權對象與備案機關均作了詳細安排，新近立法的《契稅法》《城市維護建設稅法》《印花稅法》也一改以往籠統(tǒng)授權國務院“根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”設置稅收優(yōu)惠措施的立法慣例，明確了稅收優(yōu)惠適用的具體情形，如《契稅法》第六條規(guī)定的“居民住房需求保障、企業(yè)改制重組、災后重建”等情形，有助于協(xié)調(diào)稅收法律與其他位階稅法規(guī)范的關系。

二是地方稅收立法完善稅法實施體系。山東省、遼寧省等多個省份相繼制定地方性《稅收保障條例》，對各部門綜合治稅、協(xié)稅護稅以及提供各類涉稅信息的職責作出規(guī)定并加以剛性約束，有助于協(xié)調(diào)創(chuàng)制性立法與實施性立法的關系。

三是稅務行政立法堅守法律底線思維。前述《辦法》要求稅務行政立法嚴格遵循立法授權的目的、范圍，統(tǒng)籌安排稅收規(guī)章與其他規(guī)范性文件的立改廢釋工作，進行合法性審核、合規(guī)性評估與公平競爭審查，對各省稅務局的規(guī)范性文件實行報備與集中審查，切實保障實施性立法融入稅法體系。

與此同時，既有的稅收立法在確認改革成果時，通過“稅制平移”完成立法，穩(wěn)定稅負，最大限度降低了征納雙方的不適應性，保障了稅法內(nèi)容的連續(xù)與穩(wěn)定。

回顧十年，稅收法定的貫徹落實，不僅促進了稅法體系的完善，也對國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了深遠影響。在民主立法、科學立法、依法立法過程中，廣大納稅人對自身享有的合法權利有了更具體的認識，積極為稅收立法建言獻策，積極行使各項權利，并尋求司法途徑解決涉稅爭議。這一事實表明，捍衛(wèi)和行使合法權利已成為廣大納稅人內(nèi)心的堅定信念，為營造良性互動、協(xié)調(diào)共贏的征納關系，實現(xiàn)國家長治久安，提供了堅實的社會基礎。

（作者：劉劍文系北京大學法學院教授，江利杰系遼寧大學法學院博士生）

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