原標題：完善程序機制強化刑行銜接

來源：檢察日報

原標題：完善程序機制強化刑行銜接

來源：檢察日報

□目前，行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送刑事案件工作成效明顯，其中一個重要原因是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送刑事案件的立案監(jiān)督項目已列入檢察業(yè)務(wù)考核之中，各級檢察機關(guān)對此比較重視。

□檢察機關(guān)應(yīng)當重視與司法行政機關(guān)建立信息共享平臺，提高工作質(zhì)效，將“兩法銜接”模塊納入全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)。各地檢察機關(guān)可以結(jié)合以前建立的地方政法信息共享平臺，統(tǒng)一接入標準，為刑行銜接提供信息化幫助。

自2001年國務(wù)院制定《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》和《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》開始，到2021年10月最高人民檢察院出臺《關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），“兩法銜接”經(jīng)歷了20多年的發(fā)展完善，取得了良好效果。但對比行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送案件和司法機關(guān)特別是檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送案件情況發(fā)現(xiàn)，后一種移送還有待加強。

檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政處罰案件現(xiàn)狀分析

目前，行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送刑事案件工作成效明顯，其中一個重要原因是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送刑事案件的立案監(jiān)督項目已列入檢察業(yè)務(wù)考核之中，各級檢察機關(guān)對此比較重視。但是，也應(yīng)當看到，檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政處罰案件在司法實踐中存在的有待完善之處。

移送行政處罰案件對象不統(tǒng)一、方式不規(guī)范。一是移送行政執(zhí)法機關(guān)作出行政處罰的案件種類不一。同一種案由的案件在不同檢察機關(guān)甚至同一檢察機關(guān)呈現(xiàn)不同處理狀態(tài)。二是移送的對象和方式不一。有的直接向移送案件的偵查機關(guān)移送，有的直接向有行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)移送，也有的通過偵查機關(guān)向有行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)移送。分析其原因，一方面因為是法律規(guī)定較為粗疏，比如刑法第177條第3款和相關(guān)司法解釋都規(guī)定了“需要給予行政處罰的”條件，但對哪些情形需要移送沒有明確；另一方面是由于尚沒有通過司法解釋等規(guī)范性文件對“需要給予行政處罰的”范圍予以明確規(guī)定。

移送行政處罰案件后，監(jiān)督手段單一。“兩法銜接”相關(guān)文件和《規(guī)定》對人民檢察院對需要給予行政處罰的不起訴案件移送有關(guān)主管機關(guān)進行行政處罰的方式程序及結(jié)果監(jiān)督都作出了具體規(guī)定，但對于行政執(zhí)法機關(guān)不處理、不答復(fù)的情況，尚未規(guī)定配套的、有效的檢察監(jiān)督手段，由此影響檢察機關(guān)對移送行政處罰案件的后續(xù)監(jiān)督剛性，在一定程度上制約了“兩法銜接”工作全面推進。

檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政處罰案件的路徑

明確檢察機關(guān)移送行政處罰案件的范圍。由于我國具體行使行政處罰的機關(guān)較為分散，行政處罰所規(guī)制的行為范圍遠遠寬于刑罰。同時，我國目前行政處罰法確立了行政主導的行政處罰體制，采取分散型與綜合型并列的格局。在這種情況下，制定檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送行政處罰案件的“正面清單”比較困難，可行的替代辦法是制定不移送案件的清單。為此，原則上應(yīng)充分考慮以下因素：（1）行為人因素，這方面主要考慮未成年人和老年人及其他特殊人群。未成年人和年滿70周歲的老年人及低保人員等本來就是國家社會幫扶的對象，因其不具有責任能力或應(yīng)當免除而不應(yīng)予以處罰。我國行政處罰法第30條規(guī)定，不滿14周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監(jiān)護人加以管教；已滿14周歲不滿18周歲的未成年人有違法行為的，應(yīng)當從輕或者減輕行政處罰。治安管理處罰法第12條規(guī)定，已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當責令其監(jiān)護人嚴加管教。（2）行為人在刑事處理過程中的處遇。主要考慮是否因為刑事案件被采取刑事拘留的強制措施，刑事拘留與行政拘留期限是否相當，有無再次處罰之必要。（3）刑事處罰以外的自愿受罰因素。這主要是針對像故意傷害造成輕傷害案件、交通肇事案件等已同被害人達成和解并進行了民事賠償、取得諒解的案件，以及其他因民間糾紛引發(fā)的輕微案件，有無必要移送予以行政處罰。（4）自然犯與行政犯的區(qū)別。我國刑法理論將犯罪分為自然犯和行政犯。近年來刑法修改中的“行政違法行為犯罪化”趨勢明顯增強。自然犯主要對應(yīng)治安管理處罰法所規(guī)定的違法情形，一般不會引發(fā)其他行政法律責任。而對于行政犯，在不追究刑事責任的同時大多存在追究行政責任的可能。有學者指出，“刑事不法中的行政犯，是一種禁止惡，其惡性系源自法律的禁止規(guī)定，因此，行政犯實際上是由行政不法轉(zhuǎn)化為刑事不法，它具有行政不法與刑事不法的雙重屬性”。我國刑法中的行政犯主要規(guī)定在破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪和妨害社會管理秩序罪兩章中，行政犯案件多數(shù)需要移送。（5）行政處罰法設(shè)立了“過罰相當”“首違不罰”和“一事不再罰”等原則，檢察機關(guān)需要全面考量是否移送案件，以對違法行為人進行行政處罰。

建立規(guī)范的檢察機關(guān)移送行政處罰案件程序。目前，關(guān)于刑行銜接程序規(guī)定，在相關(guān)政策支持與上位法規(guī)定的合力作用下已經(jīng)基本形成。但值得注意的是，盡管程序法律制度已基本形成，實際運行中仍然存在“部門之間相互掣肘、案件移送機制不暢通”等諸多實操問題。依據(jù)行政處罰法和《規(guī)定》，人民檢察院對同級行政執(zhí)法機關(guān)提出檢察意見的程序已有較為完備的規(guī)定，但對于檢察機關(guān)應(yīng)該直接向行政執(zhí)法機關(guān)移送還是通過偵查機關(guān)移送，存在不同認識。主張直接向行政執(zhí)法機關(guān)移送的觀點認為，檢察機關(guān)對案件作出程序性終局性處理后應(yīng)當向負有行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)移送。主張通過偵查機關(guān)移送的觀點認為，案件是由偵查機關(guān)移送過來的，其中有大部分案件是由負責偵查的公安機關(guān)作出行政處罰，故應(yīng)當向負責偵查的公安機關(guān)移送。對不屬于公安機關(guān)作出行政處罰的，公安機關(guān)可以再移送負有行政處罰權(quán)的其他行政執(zhí)法機關(guān)處理。對此，筆者認為應(yīng)采取以下路徑為宜：一是對應(yīng)當由公安機關(guān)作出行政處罰的案件，直接向公安機關(guān)移送。二是對應(yīng)當由其他行政執(zhí)法機關(guān)作出行政處罰的案件，如系該行政執(zhí)法機關(guān)移送公安機關(guān)的，可直接向該行政執(zhí)法機關(guān)移送，因為該行政執(zhí)法機關(guān)對案件了解且保留有證據(jù)，該行政執(zhí)法機關(guān)可以直接作出處罰決定；如系公安機關(guān)直接偵查終結(jié)后移送檢察機關(guān)的，應(yīng)通過公安機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)移送，以解決向行政執(zhí)法機關(guān)移送案件證據(jù)問題，便于行政執(zhí)法機關(guān)及時作出處理決定。

發(fā)揮檢察機關(guān)監(jiān)督作用和其他監(jiān)督督促作用。為解決行政執(zhí)法機關(guān)回復(fù)不及時問題，檢察機關(guān)在向行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出檢察意見后，行政執(zhí)法機關(guān)于規(guī)定時間內(nèi)不答復(fù)、不處理的，可采取以下應(yīng)對措施：一是對無正當理由不答復(fù)、不處理的，檢察機關(guān)按照《規(guī)定》要求，通過司法行政機關(guān)進行督促解決。如果問題仍然不能解決，檢察機關(guān)必要時可以報告同級黨委、人大常委會，借助外力予以解決。

檢察機關(guān)應(yīng)當重視與司法行政機關(guān)建立信息共享平臺，提高工作質(zhì)效。《規(guī)定》第16條指出，檢察機關(guān)應(yīng)配合司法行政機關(guān)建設(shè)信息共享平臺。已接入信息平臺的檢察機關(guān)，須在作出案件處理決定的七日內(nèi)錄入信息。目前國家正在積極推進“兩法銜接”信息管理平臺建設(shè)，將“兩法銜接”模塊納入全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)。各地檢察機關(guān)可以結(jié)合以前建立的地方政法信息共享平臺，統(tǒng)一接入標準，為刑行銜接提供信息化幫助。

（作者單位：山東省昌邑市人民檢察院）

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